Come è ben noto agli operatori ed ai professionisti del settore, la pianificazione d'emergenza, nel sistema comunale di protezione civile, costituisce, senza dubbio, il più importante adempimento amministrativo previsto dalla normativa vigente, al fine di assicurare un'efficace azione di salvaguardia della pubblica incolumità in caso di eventi avversi o calamità naturali di vario tipo.
Se l'emergenza, dunque, costituisce il punto di osservazione dal quale verificare le reali attitudini dell'Ente nel riuscire a contrastare le varie criticità naturali o antropiche, si comprende, ancor più, come la relativa pianificazione non possa limitarsi alla semplice gestione operativa, ma debba necessariamente abbracciare tutte quelle attività propedeutiche, di natura tecnico- scientifica, da intraprendere adeguatamente in tempo di pace.
Simile asserzione, che si innesta pienamente sia nel novero dei principi cardine dell'ordinamento amministrativo, sia nelle necessità strutturali dettate dagli scenari di rischio e dai lineamenti più propriamente scientifici e di protezione civile, poggia su un presupposto di indubitabile chiarezza e linearità, corrispondente alla identificazione dei modi e delle forme mediante cui organizzare la struttura comunale di protezione civile.
Già da queste brevi osservazioni si sgombra il campo da tutte quelle interpretazioni, peraltro estremamente diffuse nelle svariate realtà comunali del nostro Paese, che fanno della pianificazione d'emergenza una sorta di rassicurante inventario di una vasta gamma di dati ed informazioni strategiche per le fasi emergenziali, da rispolverare ed utilizzare all'occorrenza.
Appare evidente come, in situazioni del genere, basterebbe parlare di "data base" o di descrizioni analitiche su certe tipologie di rischio che, una volta sviscerate in modo più o meno approfondito, esauriscono la loro esistenza all'interno di capienti cassetti o archivi in compagnia di faldoni stracolmi di pratiche o di altri atti amministrativi.
In tal caso, oltre ad apparire del tutto eccessivo l'uso del termine "pianificazione", si finirebbe per affermare una prassi secondo la quale, allo scattare dell'emergenza, tutto si affiderebbe alle performance di coloro ai qualiè stato affidato l'ingrato compito, prescindendo da qualunque tipo di organizzazione preventiva condotta con criteri e metodiche specialistiche.
In realtà, il termine pianificazione d'emergenza assume un duplice significato, poiché, da un lato coincide con quell'insieme di strumenti e procedure operative mediante cui affrontare e gestire l'evento calamitoso in senso stretto, ma dall'altro presuppone e si incardina in un concetto di maggiore ampiezza ed articolazione, fortemente ispirato ai principi cardine della prevenzione. Sotto questo profilo, la pianificazione d'emergenza confluisce pienamente in una realtà di più ampio respiro, assumendo la denominazione di Piano Comunale di Protezione Civile.
In tal modo, l'opera di pianificazione, vista in un'ottica di scientificità delle procedure, costituisce uno strumento fondamentale per le analisi strutturali rientranti nell'ambito della identificazione degli scenari di rischio e della elaborazione delle micro o maxi emergenze di protezione civile. In questo quadro, si delinea una gamma complessa di prerogative che spazia dalle attività di tipo previsionale, laddove individua, studia, ed interpreta gli aspetti scientifici che sono alla base dei fenomeni di rischio; di tipo preventivo, con tutta una serie di attività volte ad identificare la reale portata degli scenari catastrofici che possono configurarsi; e, per ultima, la complessa mole di elaborazione di quegli strumenti e procedure operative volti ad assicurare un corretto e tempestivo funzionamento della macchina di protezione civile, relativamente alle fasi di soccorso ed assistenza alla popolazione sino al superamento dell'emergenza.
Riscontriamo, da questa breve disamina, come i compiti e le funzioni sin qui descritti corrispondano, in buona sostanza, alle finalità ed agli obiettivi istituzionali di un servizio comunale di protezione civile, al quale spetta il compito di procedere con l'elaborazione del Piano Comunale, in conformità a quanto disposto dalla vigente legislazione.
Si comprende, quindi, come in realtà il piano, non solo rappresenti il momento di maggiore risalto tra le prerogative fondamentali di una struttura di Protezione Civile, ma soprattutto come lo stesso, se osserviamo ancora meglio, diviene lo strumento che pianifica, ispira e sviluppa, con una fitta tela di attribuzioni e compiti, l'insieme poliedrico di progettualità ed obiettivi che l'organo di Protezione Civile deve porre in essere. Dunque, realizzare una moderna ed efficace pianificazione, trascurando questa necessaria parte attuativa e di diretta ramificazione nelle attività ordinarie del Servizio, potrebbe significare, in altri termini, creare uno strumento valido sulla carta ma sostanzialmente incompiuto sotto il profilo della concreta consistenza pratica. E se ciò vale per le cosiddette microemergenze di Protezione Civile, cioè quelle riguardanti rischi minori, diviene ancor più importante proprio per le maxi emergenze, sia per la vastità e gravità dell'evento sia per il coinvolgimento di numerosi enti ed istituzioni con le quali si rende necessario realizzare un dialogo costruttivo ed efficace.
Inoltre, giova sottolineare come il piano comunale di protezione civile, ancorché legittimamente interpretabile secondo modalità di realizzazione di vario tipo, non può non contenere un valore ineluttabile per il suo buon fine, il cui significato assume una duplice valenza a seconda della fase operativa nella quale si inserisce.
In tempo di Pace costituisce lo strumento essenziale per le attività di tipo formativo e di qualificazione per tutti gli operatori di protezione civile e per la popolazione che è doveroso venga informata dei rischi esistenti e delle norme di autoprotezione e solidarietà in esso contenute.
Nelle fasi operative, al verificarsi dell'evento calamitoso, deve, invece, poter consentire a quegli stessi operatori di gestire l'emergenza in modo ottimale.
In tale ottica, emerge il bisogno primario di dover coniugare due fondamentali istanze: la prima di carattere formativo, la seconda legata alla gestione dell'emergenza.
A tal proposito, un requisito irrinunciabile, per una corretta ed innovativa pianificazione di protezione civile, dovrebbe essere soprattutto quello di procedere attraverso una visione d'insieme, composta non più da una parte propedeutica di carattere conoscitivo sulle tipicità del rischio in esame ed un'altra parte, svincolata da questa, di tipo essenzialmente operativo. Al contrario, diviene fondamentale perseguire l'effettiva unione dei due momenti in una sorta di quadro univoco, informato al presupposto che ogni tassello del Piano deve puntare ad un sillogismo cardine: conoscere bene per saper ben contrastare.
Ciò al fine di identificare il livello di rischio e gli effetti locali che esso è in grado di produrre, dimensionare le risorse esistenti, e porre in essere un'appropriata ed efficace azione di contrasto all'evento calamitoso.
In tal modo, si pone il problema di rendere il Piano non uno strumento per così dire teoretico, ma semmai caratterizzato da una vocazione eminentemente operativa che sappia individuare i presupposti per creare un unico intreccio tra elementi scientifici e gestionali, nella convinzione che maggiore sarà la presenza del legame imprescindibile tra causa ed effetto, maggiore sarà la riuscita stessa del Piano.
Alla luce di quanto sin qui detto, un ulteriore aspetto meritevole di attenzione riguarda il funzionamento e l'operatività del piano comunale di protezione civile, con particolare riferimento agli attori principali a cui si rivolge, dai quali dipende l'effettiva riuscita di quanto disposto nella parte relativa agli elementi procedurali e di gestione operativa. Abbiamo già ampiamente descritto che in tempo di pace tanto gli addetti ai lavori quanto la popolazione sono investite di compiti ed attività preparatorie ben precise.
Mentre, in emergenza, per mettere in condizione gli operatori impegnati - volontari e non - di dispiegare al meglio il proprio know how, unitamente agli apparati ed ai mezzi di cui dispongono, risulta necessario delimitare con precisione i ruoli e le competenze, all'interno di un ordine gerarchico il cui rispetto consente di salvaguardare il buon fine della gestione operativa vera e propria. A seguito del sisma che colpì il Friuli nel '76 emerse chiaramente, malgrado gli sforzi che tutti intrapresero con grande generosità, che non solo non esisteva un quadro univoco di gestione e coordinamento, ma soprattutto che ciascuno degli operatori impegnati sul campo, dai Vigili del Fuoco alle Forze Armate ed ai Volontari, agiva secondo protocolli, modalità e procedure proprie e tra loro non armonizzate, poiché ciascuno operava a compartimenti stagni senza conoscere le attività che gli altri colleghi stavano compiendo nello stesso tempo. E ciò in ragione del fatto che in emergenza le direttive, gli indirizzi e le varie comunicazioni dovrebbero seguire un ordine preferibilmente a cascata dall'alto al basso, dalla sala operativa al teatro d'emergenza per intenderci; poiché se le forze che contrastano sul campo l'emergenza dovessero intrattenersi nel fornire tra loro informazioni sugli obiettivi e, soprattutto, su come attuarli, cioè in senso orizzontale, ciò si tradurrebbe in una sicura paralisi delle operazioni oltre che in una possibile inibizione delle comunicazioni radio.
Quest'ultimo aspetto porta a sottolineare quanto sia importante, invece, il ruolo svolto dal centro decisionale, Sala Situazioni e Coordinatore, nel tracciare le linee guida, interpretare lo stato di crisi ed intraprendere le opportune misure di contrasto e, di conseguenza, approntare un'efficace azione di coordinamento delle forze operanti sul campo.
Altro punto fondamentale, in termini di effettiva prevenzione, è quello della cosiddetta validazione del Piano. Sappiamo, infatti, che l'aggiornamento periodico del piano comunale costituisce un momento imprescindibile per consentire la gestione di situazioni di emergenza con efficacia ed immediatezza, tenuto conto dell'evoluzione dinamica dell'assetto del territorio.
Il Piano deve essere, quindi, concepito come uno strumento in continua evoluzione e modificabile in conseguenza dei cambiamenti che il sistema territoriale, sociale e organizzativo subisce. A tal fine, per essere utilizzato al meglio nelle condizioni di crisi, necessita di verifiche e aggiornamenti periodici.
Pertanto, la durata del piano, sebbene in linea di principio possa definirsi illimitata, per poter conseguire idonei parametri di efficacia ed operatività, deve attestarsi su un periodico aggiornamento, soprattutto al verificarsi di mutamenti nell'assetto territoriale, o qualora vengano effettuati nuovi studi, ricerche approfondite in materia di mitigazione dei rischi, ovvero siano stati modificati dati sensibili o elementi documentali significativi (materiali e mezzi comunali, risorse umane, data base relativo alle life line, ecc). In ogni caso, la prassi vigente prescrive una verifica semestrale, mediante la quale il servizio comunale di protezione civile accerti ed attesti la validità e l'efficacia delle procedure, delle informazioni e dei dati, nonché il fatto che non siano subentrate variazioni di rilievo. Come già accennato, nel caso in cui un Piano, ancorché ben congeniato, dovesse trascorrere la gran parte della sua esistenza chiuso in un cassetto, ciò equivarrebbe, di fatto, ad una sua sostanziale nullità o inesistenza, con effetti e conseguenze rilevanti per la sicurezza della popolazione sinistrata.
Di qui, si comprende l'estrema importanza di procedere con un'idonea attività di informazione da rivolgere tanto alla popolazione, quanto agli organismi coinvolti nelle attività di protezione civile.
I momenti di divulgazione dovranno essere gestiti in modo organico e ben strutturato, in particolar modo in tempo di pace (informazione preventiva), ma anche in emergenza, al fine di ingenerare presso la cittadinanza un'adeguata consapevolezza sui rischi esistenti nel territorio comunale e sulle norme di autoprotezione cui attenersi, ma anche offrendo un quadro conoscitivo appropriato sulle procedure di esodo previste sul piano e sulle aree di protezione civile individuate.
L'intero sistema antropico, territoriale e ambientale, risulta essere tanto più vulnerabile, rispetto ad un determinato evento, quanto minore è il livello di conoscenza della popolazione sulle varie tipologie di rischio a cui è esposta. Quest'ultimo aspetto, inoltre, è strettamente influenzato dal tipo di percezione che la cittadinanza ha sull'effettivo impegno e l'operato svolto, soprattutto in tema di prevenzione, dal Servizio comunale di protezione civile.
L'informazione alla popolazione rappresenta, quindi, uno degli elementi fondamentali a cui tendere nell'ambito di un'idonea politica di mitigazione dei rischi e di effettiva salvaguardia.
L'informazione, in tal modo, non dovrà assumere i caratteri della spiegazione scientifica, che, spesso, può risultare ostica o poco incomprensibile alla maggior parte della popolazione, ma, semmai, dovrà fornire spiegazioni semplici sulle varie tipologie di rischi esistenti in ambito comunale, sui comportamenti da tenere in caso di eventi avversi e sulla conoscenza delle aree di protezione civile in cui trovare la necessaria assistenza, ovvero sull'applicazione di tutte quelle prescrizioni ed indicazioni previste nel piano comunale.